Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Budapest Főváros IV. kerület Önkormányzatának Képviselő-testülete által a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről alkotott 1/1992. (I. 28.) rendelet 2. § e) pontja, valamint a 7. § (1) bekezdésének a) pontja törvénysértő, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi. Az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezései a közzététel napján vesztik hatályukat.

Budapest főváros köztársasági megbízottja a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (1) bekezdése alapján felhívta Budapest Főváros IV. Kerületi Önkormányzatának Képviselő-testületét, hogy a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről alkotott 1/1992. (I. 28.) rendeletében (a továbbiakban: Ör.) a törvényességi ellenőrzés során feltárt törvénysértéseket szüntesse meg. A képviselő-testület a köztársasági megbízott felhívásában foglaltakkal részben egyetértett, s a 17/1992. (X. 6.) rendeletével módosította az Ör.-t. Mivel a módosítás nem érintette az Ör. 2. § e) pontját, valamint a 7. § (1) bekezdés a) pontját, a köztársasági megbízott - az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján - az Alkotmánybírósághoz fordult.

Az Ör. 2. § e) pontja úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület köteles a helyi népszavazást kiírni a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése esetén, amelynek kezdeményezője lehet a IV. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete, valamint a Fővárosi Közgyűlés. Indítványozó jogi álláspontja szerint az Ör.-nek ez a rendelkezése ellentétes a fővárosi és fővárosi kerületi önkormányzatokról szóló 1991. évi XXIV. törvény (a továbbiakban: Ftv.) 6. §-ával, mely szerint a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezésére a Kormány is jogosult, s a helyi népszavazást az érintett kerületi képviselő-testület ebben az esetben is köteles kiírni.

Az Ör. 7. § (1) bekezdés a) pontja kimondja, hogy a helyi népszavazást a polgármesternél, írásban kezdeményezheti a képviselők több mint fele. Indítványozó szerint ez a szabályozás ellentétes az Ötv. 47. § (1) bekezdés a) pontjával, melynek értelmében a helyi népszavazást a települési képviselők legalább egynegyede kezdeményezheti. Az Ötv. nem ad felhatalmazást a képviselő-testületnek arra, hogy rendeletében e rendelkezéstől eltérő szabályt állapítson meg, s a népszavazás kezdeményezésére jogosult képviselőknek - a törvény által megkívánt - számát megnövelje.

Az Alkotmánybíróság eljárása során azt vizsgálta, hogy a kerületi képviselő-testület rendelkezett-e hatáskörrel az Ör. 2. § e) pontjában, valamint 7. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt jogszabályi rendelkezések megalkotására. A képviselő-testület rendeletalkotási jogkörét az Ötv. 16. § (1) bekezdése szabályozza, mely szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.

A helyi népszavazás törvényi szabályozását az Ötv. IV. fejezete tartalmazza. Az Ötv. e vonatkozásban csak egyes alapvető garanciális szabályokat, illetőleg keretszabályokat fogalmaz meg. 50. §-ában széles körű felhatalmazást ad a képviselő-testületnek arra, hogy rendeletében - az Ötv. keretei között - a helyi népszavazásra vonatkozó szabályokat állapítson meg. Az 50. § úgy rendelkezik, hogy a "képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét." Az Ötv. e rendelkezése arra hatalmazza fel a képviselő-testületet, hogy a helyi népszavazás és népi kezdeményezés olyan feltételeit és eljárási szabályait állapítsa meg rendeletében, amelyeket a törvény nem szabályoz. Megilleti a szabályozás joga az önkormányzatot az Ötv. által szabályozott kérdésekben is, e körben azonban csak akkor, ha a törvény erre kifejezetten felhatalmazza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.

1. A főváros kerületi tagozódásával, a kerületi tagozódás megváltoztatásával kapcsolatos szabályokat az Ftv. 2-7. §-ai határozzák meg. A törvény e rendelkezései kogens módon szabályozzák a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezésére jogosult szervek körét, s e kérdésben a helyi népszavazás elrendelésének kötelezettségét. Az Ftv. 3. § (1) bekezdése alapján bármelyik területileg közvetlenül érintett kerület önkormányzatának képviselő-testülete, illetőleg a főváros közgyűlése jogosult a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezésére, a 6. § szerint ez a kezdeményezési jogosultság megilleti a Kormányt is.

Az Ftv. 3. § (3)-(4) bekezdése, valamint 6. §-a alapján a kerületi tagozódás megváltoztatásának kezdeményezése esetén az érintett fővárosi önkormányzatok képviselő-testületei kötelesek a kerületi tagozódás megváltoztatása kérdésében helyi népszavazást kitűzni. Az Ftv. nem ad felhatalmazást a kerületi önkormányzatok képviselő-testületei számára, hogy a kerületi tagozódás megváltoztatása kérdésében a helyi népszavazás elrendelésével kapcsolatosan a törvény rendelkezéseitől eltérő szabályokat állapítsanak meg. Abban az esetben, ha a kerületi tagozódás megváltoztatását a törvény alapján jogosultsággal rendelkező szerv kezdeményezte, a változtatással érintett kerület önkormányzatának képviselő-testülete a törvény idézett rendelkezéseinek megfelelően köteles e kérdésben a helyi népszavazást kitűzni. A népszavazás elrendelésének kötelezettsége ebben az esetben közvetlenül a törvényből származik, a kerületi önkormányzat képviselő-testülete e tárgyban szabályozási jogosultsággal nem rendelkezik.

Az Ör. 2. § e) pontja úgy szól, hogy a kerületi képviselő-testület akkor köteles kiírni a helyi népszavazást a kerületi tagozódás megváltoztatása tárgyában, ha azt a IV. Kerületi Önkormányzat Képviselő-testülete vagy a Fővárosi Közgyűlés kezdeményezte. E rendelkezés - az Ftv. szabályaihoz képest - két vonatkozásban is szűkebben határozza meg a kerületi tagozódás tárgyában tartandó helyi népszavazás kötelező elrendelésének eseteit. Az Ftv. 3. § (3) bekezdése, illetőleg 6. §-a alapján ugyanis az érintett kerületi képviselő-testület akkor is köteles elrendelni a népszavazást, ha a kerületi tagozódás megváltoztatását más, területileg érintett kerület képviselő-testület vagy a Kormány kezdeményezte.

Az újpesti önkormányzat képviselő-testülete tehát törvénysértést követett el akkor, amikor az Ör. 2. § e) pontjában törvényi felhatalmazás nélkül az Ftv. 3. §-ában és 6. §-ában foglaltaktól eltérő szabályokat állapított meg.

2. Az Ötv. 47. § (1) bekezdése szabályozza a helyi népszavazás kezdeményezésére jogosultak körét, kimondja, hogy

"a helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezheti:

a) a települési képviselők legalább egynegyede;

b) a képviselő-testület bizottsága;

c) a helyi társadalmi szervezet vezető testülete;

d) az önkormányzat rendeletében meghatározott számú választópolgár, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál."

Az Ötv. e szabálya csak d) pontjában, a választópolgárok kezdeményezési jogosultságának kérdésében ad felhatalmazást a képviselő-testületnek rendeleti szabályozásra. Az a)-c) pontban foglalt rendelkezések kogens szabályok, azoktól eltérő szabályt önkormányzati rendeletben megállapítani nem lehet. Az újpesti önkormányzat képviselő-testülete törvénysértő módon rendelkezett akkor, amikor az Ör. 7. § (1) bekezdés a) pontjában - törvényi felhatalmazás nélkül - az Ötv. 47. § (1) bekezdés a) pontjától eltérően, annál magasabb számban állapította meg a helyi népszavazás kezdeményezésére jogosult települési képviselők körét.

előadó alkotmánybíró