Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések utólagos alkotmányossági vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló, egyesített indítványok alapján meghozta a következõ
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 45. § (1) és (2) bekezdése, a 46. § (2) bekezdése, 52. § (3) bekezdésének második mondata és 53. § elsõ mondata alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti. A megsemmisített rendelkezések 1993. december 31-én vesztik hatályukat.
2. Az Alkotmánybíróság mulasztásos alkotmányellenességet állapít meg amiatt, hogy a törvényalkotó nem határozta meg a helyi önkormányzás népszavazás útján történõ gyakorlásának alapvetõ feltételeit és biztosítékait.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyûlést, hogy e jogalkotási feladatának 1993. december 31. napjáig tegyen eleget.
3. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló egyéb alkotmánysértések megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.
4. Az 1990. évi LXV. törvény 46. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és e rendelkezés megsemmisítésére irányuló kérelmet az Alkotmánybíróság visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Az indítványozók a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 45. § (1) és (2), valamint a 46. § (1) és (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték.
1. Sérelmezték, hogy az Ötv. 45. § (1) bekezdése csak a településen állandó lakóhellyel rendelkezõ lakosok részére biztosítja a helyi népszavazásban való részvétel lehetõségét, s így a helyi népszavazásban nem vehetnek részt azok, akik Magyarországon állandó lakóhellyel nem, de az adott településen ideiglenes lakóhellyel rendelkeznek. Álláspontjuk szerint az Ötv.-nek ez az elõírása ellentétes az Alkotmány 44. § (1) bekezdésével és áttételesen a 42. §-ban, valamint a 70. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezéssel is.
2. Az egyik indítványozó az üdülõtulajdonosoknak a helyi népszavazásban való részvételét szabályozó rendelkezéseket is kifogásolta. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében védett jogbiztonság súlyos sérelmének tekintette, hogy az Ötv. erre irányuló rendelkezései eltérõen értelmezhetõk, illetve nem adnak egyértelmû jogkövetési lehetõséget az önkormányzatok, valamint az állampolgárok számára. Azt is kifogásolta, hogy az Ötv. nem határozza meg, mi tekinthetõ üdülõterületet érintõ ügynek. Álláspontja szerint a törvénynek ez a hiányossága, valamint az, hogy az Ötv. nem szabályozza a helyi népszavazás érvényességi, eredményességi feltételeit, olyan jogalkotói mulasztás, amely alkotmányellenes.
3. Ez az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását arra hivatkozással is kérte, hogy a jogalkotó az Ötv. megalkotása során nem biztosította a helyi önkormányzás helyi népszavazás útján történõ gyakorlását azok számára, akik magyarországi állandó lakóhellyel nem rendelkeznek, de az adott településen - mint ideiglenes lakosok - életvitelszerûen tartózkodnak.
Az Alkotmánybíróság a rendelkezõ részben foglalt döntését a következõ jogszabályi elõírásokra alapozta.
A helyi önkormányzás jogáról az Alkotmány 42. §-a megállapítja: "A község, a város, a fõváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintõ helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása".
Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése szerint "választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselõ-testület útján, illetõleg helyi népszavazással gyakorolják".
Ezekkel az alkotmányi elõírásokkal összhangban az Ötv. 5. §-a a következõket állapítja meg: "A helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkezõ lakosok (a továbbiakban: választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselõik útján, és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat." Az idézett rendelkezésekbõl kitûnik, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alanya a településen választójoggal rendelkezõ lakosok közössége.
A választójogra vonatkozóan az Alkotmány 70. §-a megállapítja:
"(1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyûlési és a helyi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen.
(2) Nincs választójoga annak, aki a cselekvõképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt, illetõleg, aki a közügyek gyakorlásától eltiltó jogerõs ítélet hatálya alatt áll, továbbá, aki jogerõs szabadságvesztés büntetését, vagy, aki büntetõeljárásban jogerõsen elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.
(3) A helyi önkormányzati választásnál a választójog - külön törvény szerint - megilleti a Magyarországon tartósan letelepedett nem magyar állampolgárokat is."
Az Alkotmány 71. § (3) bekezdése pedig elõírja, hogy "az országgyûlési képviselõknek, illetõleg a helyi képviselõ-testületek tagjainak és a polgármestereknek a választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazata szükséges".
A helyi önkormányzati képviselõk és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) az általános választójog alkotmányos követelményének megfelelõen - szûk körû és pontosan meghatározott kivételekkel, fõ szabályként - minden nagykorú magyar állampolgárnak biztosítja a választójogot.
Az Övtv. 2. §-a így rendelkezik:
"(1) Minden nagykorú magyar állampolgár, akinek állandó (ennek hiányában: ideiglenes) lakóhelye (a továbbiakban: lakóhely) Magyarországon van, az önkormányzati választásokon választó és választható. A választás joga megilleti a Magyarországon tartósan letelepedett nem magyar állampolgárt is (a továbbiakban: választópolgár).
(2) Nincs választójoga annak:
a) aki cselekvõképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll;
b) aki közügyek gyakorlásától eltiltó jogerõs ítélet hatálya alatt áll;
c) aki szabadságvesztés büntetését tölti;
d) aki büntetõeljárásban jogerõsen elrendelt intézeti kényszergyógykezelés alatt áll.
(3) A választópolgár a választójogát szabad elhatározása alapján - az e törvényben foglaltak kivételével -, lakóhelyén gyakorolja.
(4) Az a választópolgár, aki állandó lakóhelye mellett legalább 5 éve folyamatosan ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, igazolással választójogát ideiglenes lakóhelyén gyakorolhatja."
1. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakítása során elsõsorban arra a kérdésre kereste a választ, milyen elvi-elméleti alapja van annak, hogy a helyi népszavazásban és az önkormányzati képviselõk választásában részvételre (pontosabban: szavazásra) jogosultak körét azonosnak kell tekinteni, illetve biztosítja-e ezt a törvényi szabályozás. Az Alkotmány 44. § (1) bekezdése egyértelmûen úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzás mindkét módját a választópolgárok gyakorolják. A vázoltak alapján elõször az érdemel kiemelést, hogy az Övtv. 2. § (1) bekezdése az önkormányzati választások tekintetében meghatározza a "választópolgár" fogalmát. Ezzel a kifejezéssel illeti 1. azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye Magyarországon van, 2. azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye hiányában ideiglenes lakóhelye Magyarországon van, 3. azt a nagykorú és a választójogból egyébként ki nem zárt nem magyar állampolgárt, aki Magyarországon tartósan letelepedett. (Az utóbbit csak a választás joga illeti meg.) Az Ötv. 5. §-a szerint pedig a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkezõ lakosok közösségét illetik meg. E §-ból az is kitûnik, hogy az Ötv. a továbbiakban a "választópolgárok" kifejezést "a településen választójoggal rendelkezõ lakosok" megjelölésére használja.
Az Ötv. 45. § (1) bekezdése ezzel szemben a következõként rendelkezik: "A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvételre az a választópolgár jogosult, akinek a településen állandó lakóhelye van". A fentiek figyelembevételével az Ötv. 45. §-ának alkotmányosságával összefüggésben kétségtelenül megállapíthatók a következõk:
a) Az Alkotmány 44. §-a a helyi önkormányzás mindkét összetevõjének, tehát mind a képviseleti úton, mind pedig a helyi népszavazással történõ gyakorlására a választópolgárokat jogosítja fel.
b) Az Ötv. 5. §-a egyértelmûvé teszi, hogy az önkormányzati jogok gyakorlása szempontjából a "választópolgárok" kifejezés alatt a településen választójoggal rendelkezõ lakosok értendõk.
c) Az Övtv. 2. és 5. §-a alapján a településen a következõ lakosok rendelkeznek választójoggal:
ca) azok a nagykorú magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhelye a településen van;
cb) azok a nagykorú magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhely hiányában ideiglenes lakóhelye a településen van;
cc) az a nagykorú magyar állampolgár, aki állandó lakóhelyén kívül legalább 5 éve folyamatosan ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, választójogát ideiglenes lakóhelyén kívánja gyakorolni és ehhez az Övtv. 7. §-ában elõírt igazolással rendelkezik;
cd) azok a Magyar Köztársaságban tartósan letelepedett és 18. életévüket betöltött nem magyar állampolgárok, akik a külföldiek személyi igazolványával rendelkeznek és lakóhelyük a településen, illetõleg az egyéni választókerületben van.
Az Ötv. a népszavazás és a népi kezdeményezés vonatkozásában sem a 45. §-ában, sem másutt nem állapítja meg a választópolgár fogalmát. Ebbõl az adottságból logikusan az következik, hogy az Ötv. 45. §-ában használt "választópolgár" jelentésének egybe kell esnie az Övtv. 2. § (1) bekezdésében meghatározott értelemmel. Ennek lehetõségét azonban a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való jogosultság tekintetében a településen állandó lakóhellyel rendelkezés kikötésével az Ötv. 45. §-a kizárja az olyan polgár tekintetében:
a) akinek a településen és Magyarországon másutt sincs állandó lakóhelye és ennek hiányában az adott településen ideiglenes lakóhellyel rendelkezik.
b) Az Ötv. 45. § (1) bekezdése azt sem teszi lehetõvé, hogy az Övtv. 2. § (4) bekezdésének analógiájára az a választópolgár, aki állandó lakóhelyén kívül legalább 5 éve folyamatosan az adott településen ideiglenes lakóhellyel rendelkezik, kívánságára e településen részt vehessen a helyi népszavazásban.
Bár az Ötv. sem 45. §-ában, sem másutt nem nyilvánítja ki, de abból, hogy a 45. § (1) bekezdése a "választópolgár" kifejezés elõtt mellõzi a "magyar" jelzõt, az következik, hogy az Ötv. e helyütt feljogosította a helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való részvételre a településen vagy Magyarországon másutt tartósan letelepedett és 18. életévét betöltött, azt a nem magyar állampolgárt, akinek állandó lakóhelye a településen van.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében megállapította, hogy az Ötv. 45. § (1) bekezdése sérti az Alkotmány 42. §-át, 44. § (1) bekezdését, és ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megjelölt demokratikus jogállam szerves összetevõjeként szereplõ jogbiztonság követelményével is. Az utóbbi tekintetében a 11/1992. (III. 5.) AB határozat is megállapította, a jogbiztonság "az államtól és elsõsorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelmûek, hatásukat tekintve kiszámíthatók... legyenek". Az Ötv. 45. § (1) bekezdésének a helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való részvételre vonatkozó elõírásai az Alkotmánybíróság elõbbiekben vázolt megállapításai szerint nem feleltek meg ennek a követelménynek, ezért is megsemmisítésre szorultak. Az Ötv. 45. § (1) bekezdését a bemutatott többszörös alkotmányellenessége miatt az Alkotmánybíróság 1993. december 31-i hatállyal semmisítette meg. A késõbbi idõpontban kezdõdõ hatályú megsemmisítéssel az Alkotmánybíróság lehetõséget teremtett a törvényalkotónak ahhoz, hogy addig az Ötv. alkotmányellenes rendelkezését alkotmányos szabályokkal váltsa fel.
2. Az összefüggések alapján elvégzett vizsgálatai eredményeként - amelyet megerõsítettek az Alkotmánybíróságnak a helyi népszavazás alkotmányosságával összefüggõ gyakorlati tapasztalatai - az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv.-nek a helyi népszavazást érintõ bizonyos egyéb rendelkezései is eltérõen értelmezhetõk, illetve nem adnak egyértelmû jogkövetési lehetõséget az önkormányzatok, valamint a polgárok számára. A helyi népszavazással összefüggõ anyagi és eljárási kérdéseket szabályozó rendelkezéseket az Ötv. - a már elemzett 5. §-án kívül - a "Helyi népszavazás, népi kezdeményezés" c., IV. fejezetben (45-51. §) tartalmazza. A helyi népszavazásról találhatunk elõírásokat továbbá "A község, a város és területük" c., V. fejezeten belül az 52. és az 53., valamint az 56. §-okban.
E §-ok áttekintése alapján megállapítható, hogy a helyi népszavazásban, vagy az azt bizonyos feltételek esetén helyettesíteni hivatott falugyûlésen részvételre jogosult alanyi kör megjelölésére az Ötv. eltérõ kifejezéseket használ. Mindenekelõtt feltûnõ, hogy a IV. Fejezet élén álló és a helyi népszavazásban való jogosultságot általános igénnyel meghatározó kifejezés, nevezetesen a településen állandó lakóhellyel rendelkezõ "választópolgár" megjelölés a többi említett §-ban nem található.
Megjegyzendõ, hogy az itt vizsgált, fent jelzett §-ok közül csak két esetben, nevezetesen a 47. § (4) bekezdésében, valamint a lakott településrész átadása, átvétele, cseréje tárgyában az érintett képviselõ-testületek által kötött megállapodáshoz szükséges, az ott lakó választópolgárok - falugyûlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatásáról rendelkezõ 56. § (2) bekezdésében fordul elõ az Ötv. 5. §-ában meghatározott tartalmú "választópolgárok" kifejezés a következõ összefüggésekben: "A képviselõ-testület az ötszáz lakoson aluli községben a helyi népszavazást a falugyûlés hatáskörébe utalhatja, azzal a feltétellel, hogy a falugyûlés döntése abban az esetben számít népszavazási döntésnek, ha a falugyûlésen a választópolgároknak több mint a fele jelen van" [47. § (4) bek.]. "Lakott területrész átadása esetén az ott lakó választópolgárok - falugyûlésen vagy helyi népszavazással kinyilvánított - többségi támogatása szükséges a megállapodáshoz. Lakott területrész átadása nem tagadható meg, ha azt az ott lakó választópolgárok többsége helyi népszavazással kezdeményezi" [56. § (2) bek.].
Ezzel szemben a helyi népszavazás külsõ kezdeményezéstõl függetlenül kötelezõ tárgyai közül a 46. § (2) bekezdése alapján a községegyesítésnek és községegyesítés megszüntetésének kezdeményezésére, valamint közös képviselõ-testület alakítása, illetve közös képviselõ-testületbõl kiválás tárgyában tartandó helyi népszavazásban "az érintett településrész, község választói" vehetnek részt. Az Ötv. 46. § (1) bekezdése alapján ugyancsak kötelezõ népszavazási tárgynak minõsülõ "új község alakításának" kezdeményezését a 46. § (2) bekezdése nem sorolja azok közé az ügyek közé, amelyekre vonatkozó népszavazásban az érintett településrész "választói" vehetnek részt. Ebben a tekintetben az 52. § (3) bekezdésének második mondata az irányadó, amely szerint "A lakosság falugyûlésen vagy a településrészen tartott helyi népszavazással kezdeményezi a községalakítást".
Nemcsak szóhasználati eltérés, hanem kifejezett ellentmondás tapasztalható a 46. § és az 53. § között. A 46. § szerint ugyanis - amint ez már az elõbbiekbõl is kitûnt - a községegyesítés megszüntetése tárgyában tartandó helyi népszavazásban "az érintett településrész, község választói vehetnek részt". Ezzel szemben az 53. § elsõ mondata kinyilvánítja: "Községegyesítés megszüntetésének kezdeményezése az 52. §-ban foglalt feltételekkel és eljárásban történhet". Ezek között pedig - amint ezt már idéztük - az 52. § azt írja elõ, hogy "a lakosság" gyakorolhatja falugyûlésen vagy a településrészen tartott helyi népszavazással a kezdeményezési jogot.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 42. §-ába és 44. § (1) bekezdésébe ütközés miatt megsemmisítette az Ötv. 45. § (1) bekezdését. Az Ötv. 46. § (2) bekezdését, 52. § (3) bekezdésének második mondatát és 53. §-ának elsõ mondatát az Alkotmánybíróság azért semmisítette meg, mert ezek a helyi népszavazáson részvételre jogosultak körét - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébõl fakadó jogbiztonság követelményét sértve - indokolatlanul eltérõen, sõt bizonyos tekintetben ellentmondóan állapítják meg.
Az Alkotmánybíróság az 500/B/1990/10. AB határozatában már megállapította, hogy a jogszabályszerkesztés hiányosságai alkotmányellenes helyzetet idéznek elõ, ha alapvetõ jog érvényesülését akadályozzák. Megerõsítette és egyben kiegészítette ezt az állásfoglalást a 11/1992. (III. 5.) AB határozat azzal, hogy a törvény alkotmányellenessége állapítható meg, ha szövegezésének határozatlansága, bizonytalansága és többértelmûsége sérti a jogbiztonság elvét.
Az Ötv. 46. § (2) bekezdése, az 52. § (3) bekezdésének második mondata és 53. §-ának elsõ mondata megsemmisítési idõpontjának az egyéb alkotmányellenességek megszüntetésére nyitva álló határidõvel történt egybeesõ megállapítása lehetõséget nyújt a törvényalkotónak ahhoz, hogy az Ötv. utóbb említett rendelkezései helyett a helyi népszavazásban és esetleg az azzal azonos rendeltetésû falugyûlésen részvételre jogosultak körét az egyéb új alkotmányos rendelkezésekkel összhangban állapítsa meg.
3. Az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek tekintette, hogy az Országgyûlés a népszavazásról és a népi kezdeményezésrõl szóló 1989. évi XVII. törvényt (a továbbiakban: Nsztv.) a hatályos Alkotmánnyal nem hozta összhangba. Ezt a döntését azzal indokolta, hogy az 1989-ben elfogadott jogállami Alkotmány elõtt alkotott Nsztv.-nek a népszavazásra bocsátható kérdések körét meghatározó szabályai nincsenek összhangban a hatalommegosztás elvére épülõ új alkotmányi elõírásokkal. Az Alkotmány 19. § (5) bekezdésének második mondata szerint "a népszavazásról szóló törvény elfogadásához a jelenlévõ országgyûlési képviselõk kétharmadának szavazata szükséges". Ez a törvényi megfogalmazás nem kizárólag az országos népszavazásra, hanem általában a népszavazásról szóló törvényre utal. Az Ötv. 115. § (1) bekezdése szerint e törvény hatálybalépésével egyidejûleg hatályukat vesztették az Nsztv.-nek a helyi népszavazásról és népi kezdeményezésérõl szóló rendelkezései.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvetõ joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga - noha az Alkotmány nem az ún. alapvetõ jogok között szabályozza - tartalmánál fogva az alapvetõ jogokhoz hasonló védelemben részesül. Így az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint e jogra vonatkozó alapvetõ szabályokat is csak törvény állapíthatja meg. Alátámasztja ezt a megállapítást az Ötv. 50. §-a is, amikor az önkormányzati rendeletalkotás hatáskörébe kizárólag a helyi népszavazás és népi kezdeményezés "további" feltételei és eljárási rendje megállapítását utalja. A jogbiztonság - és a helyi önkormányzás helyi népszavazás útján történõ, korlátozástól mentes gyakorlása - érdekében elengedhetetlen, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog mint alapjog helyi népszavazás útján történõ gyakorlásával összefüggõ garanciális jelentõségû rendelkezéseket törvény állapítsa meg. Nincs a helyi népszavazás esetére alkalmazható törvényi rendelkezés a részvételre jogosultaknak a névjegyzékbõl való kihagyása esetén alkalmazható eljárásról és azon belül az igénybe vehetõ jogorvoslatról. Az az önkormányzatok által alkalmazott szabályozási megoldás, hogy a helyi népszavazásra vonatkozó önkormányzati rendelet a lebonyolítás feltételeit illetõen csak néhány átfogó rendelkezést tartalmaz, s "az itt nem szabályozott kérdésekben" az Övtv. alkalmazását írja elõ, alkotmányossági szempontból súlyosan aggályos. Íly módon ugyanis az önkormányzati rendelet más célra alkotott törvény elõírásait rendeli alkalmazni, sõt, bírósági hatáskört is alapít, hiszen az Övtv. 51. § (1) bekezdésének elsõ mondata szerint a választási törvény megsértése esetén bármely választópolgár a választási szervhez kifogást, illetõleg a bírósághoz jogorvoslati kérelmet nyújthat be.
Figyelmet érdemel e vonatkozásban az a körülmény, hogy az Nsztv. 2. § (1) bekezdése szerint az országos "népszavazásban és a népi kezdeményezésben való részvételre választójoggal rendelkezõ állampolgárok... jogosultak". E törvény 27. § (1) bekezdésének elsõ mondata elõírja, hogy "a népszavazásban részt vevõ állampolgárokat az országgyûlési képviselõk választásáról szóló törvény alapján nyilvántartásba kell venni". A 32. § (5) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "az állampolgár a nyilvántartásból való kihagyás ellen a választójogi törvényben meghatározott jogorvoslattal élhet".
Alkotmányellenes jogalkotói mulasztásnak tekintendõ az is, hogy a törvényalkotó nem rendelkezett a helyi népszavazás érvényességének és eredményességének kereteirõl. Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben, így a 61/1991. (XI. 19.) AB, valamint az 1/1992. (I. 16.) AB, s a 41/1992. (VII. 16.) AB határozatokban megsemmisítette azokat az önkormányzati rendeleti elõírásokat, amelyek a helyi népszavazás érvényességi és eredményességi feltételei szabályozása során megakadályozták a demokratikus népi döntésalkotás bizonyos alapvetõ elvének érvényesülését. Feltûnõ, hogy míg a népszavazás érvényességi és eredményességi feltételeinek törvényi elõíráson alapuló alsó és felsõ határa nincs, addig a helyi népszavazás kezdeményezésére vonatkozóan e törvény a kezdeményezésre jogosultak köre meghatározásánál számszerû feltételeket is elõír.
Az Alkotmánybíróság az elõbbiekben már megállapította, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog alapvetõ jognak minõsül. Ezért az Alkotmány idézett 8. § (2) bekezdésébõl a törvényalkotóra az a kötelezettség hárul, hogy az e jogra vonatkozó szabályokat - ezek között e jog gyakorlásának alapvetõ biztosítékait - törvényben határozza meg. Az Alkotmány 78. § (2) bekezdése pedig arra kötelezi a Kormányt, hogy az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyûlés elé terjessze.
A garanciális jelentõségû szabályok megalkotásának hiánya - mivel a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat elmulasztása alapvetõ jog érvényesítését alkotmányellenes módon akadályozza - megalapozza a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását. Ezért az Alkotmánybíróság - figyelemmel a már idézett 2/1993. (I. 22.) AB határozatra is - az említett jogalkotói mulasztásokat - indítvány alapján és hivatalból vizsgálva - alkotmányellenesnek minõsítette, s határidõ tûzésével hívta fel az Országgyûlést jogalkotói kötelezettsége teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság az egyéb mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokat elutasította. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint ugyanis mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elõ.
Az az indítványban megfogalmazott követelmény, hogy a helyi népszavazásban való részvétel szabályozásával az Ötv. 45. § (1) bekezdése a választópolgár fogalmát nem az Övtv. idézett 2. §-a elõírásainak megfelelõen alkalmazza, az e határozat indokolásában már említettek szerint nem tekinthetõ jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességnek. Az Alkotmánybíróság megsemmisítõ döntését ebben a tekintetben az utólagos elvont normakontroll keretében megállapított alkotmányellenességre alapozta.
4. Az Ötv. 45. § (2) bekezdése szerint "Az üdülõterületen az üdülõterületet érintõ ügyben a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben jogosult részt venni az üdülõterületen önálló ingatlantulajdonnal rendelkezõ választópolgár akkor is, ha nincs ott állandó lakóhelye". Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzati rendeleti elõírások alkotmányosságának utólagos vizsgálata, valamint alkotmányossági panaszok elbírálása alkalmával több olyan esetet tárt fel, amikor a helyi népszavazás önkormányzati rendeleti szabályozása során az Ötv.-nek az üdülõtulajdonosokra vonatkozó, a 45. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezését az önkormányzatok, társadalmi szervezetek, illetve az állampolgárok eltérõen értelmezték. Számos jogvita kiindulópontja az, hogy sem az Ötv., sem más törvény nem határozza meg, mi tekinthetõ üdülõterületet érintõ ügynek.
Az Ötv. 45. § (2) bekezdésével összefüggésben felmerült az a kérdés is: lehet-e valamely településen bõvebb a helyi népszavazásban résztvételre jogosultak köre, mint a települési önkormányzati választásra jogosultaké. Az Ötv. 45. § (2) bekezdése olyan személyi kör részére is biztosította a helyi népszavazásban (és népi kezdeményezésben) való részvételi jogot, amelynek tagjai a településen nem rendelkeznek választójoggal. A 45. § (2) bekezdése ugyanis nem választójogot, hanem a helyi önkormányzási jog második megvalósulási formájában, a helyi népszavazásban való részvételi jogot állapított meg az üdülõterületen, az üdülõterületet érintõ ügyben az önálló ingatlantulajdonnal rendelkezõ választópolgárnak akkor is, ha ott nincs állandó lakóhelye. A fentiek alapján megállapítható, hogy a településen állandó lakóhellyel nem rendelkezõ üdülõtulajdonosok - ha egyéb, a III/1. pontban is jelzett címen a településen nem rendelkeznek választójoggal - nem minõsülnek a településen választójoggal rendelkezõ lakosoknak, vagyis az Ötv. 5. §-a értelmében vett választópolgároknak, és így e § alapján nem illetik meg õket a fenti értelemben vett választópolgárok közössége által gyakorolható önkormányzási jognak sem a képviselõk útján gyakorolható összetevõje, hiszen saját képviselõket nem választhatnak, a települési képviselõk választásában nem vehetnek részt, sem a helyi népszavazáson való részvétellel gyakorolható közösségi jogok. Az Ötv. 45. § (2) bekezdése tehát az 5. §-ban megfogalmazott általános rendelkezéssel ellentétes kivételt tesz a településen választójoggal nem rendelkezõ üdülõtulajdonosok javára.
Az Alkotmánybíróság e határozata indokolásában - a helyi népszavazásokat érintõ eddigi alkotmányvédelmi gyakorlata alapján - szükségesnek tartja felhívni a figyelmet a következõkre is. Az önkormányzati törvényi - illetve általában a törvényi - szabályozás nemcsak az üdülõterületet érintõ ügy fogalmát nem határozza meg. A törvényi szabályozás nem ad útmutatást arra vonatkozóan sem, hogyan (milyen módon) kell megállapítani a helyi népszavazásban részvételre jogosult üdülõtulajdonosok körét. A magyarországi hagyományok és a jelenlegi gyakorlat szerint az ingatlannak gyakran több tulajdonosa van. Szinte általánosnak mondható a házastársak közös tulajdona. A törvény szövege ebben a vonatkozásban is ellentmondásos. Nem egyértelmû ugyanis, hogy az önálló ingatlantulajdon meghatározás a kizárólagos tulajdonosra utal (ebben az esetben a szabályozás a résztulajdonnal rendelkezõket kizárná a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvételbõl), vagy a tulajdonhányaddal rendelkezõk is önálló tulajdonosoknak tekinthetõk. Így viszont nagy számban jutnak a településen a helyi népszavazásban való részvétel jogához mindazok, akik pl. öröklés vagy más címen bármilyen csekély mértékû résztulajdont szereztek.
Az üdülõtulajdonosok részvételével szervezett helyi népszavazás során további gyakorlati nehézséget okoz az is, hogy milyen nyilvántartás lehet alapul venni az üdülõtulajdonosok körének megállapítása érdekében. A helyi építményadó fizetésére kötelezettek jegyzéke általában csak az adó fizetésére kötelezett személyeket tartalmazza, az ingatlan-nyilvántartás adatai pedig közismerten nem tekinthetõk naprakésznek. A törvényi szabályozás arra vonatkozóan sem tartalmaz rendelkezést, hogyan, milyen módon igazolható az üdülõtulajdonnal való rendelkezés. A helyi népszavazás lebonyolítására vonatkozó törvényi szabályozás hiányosságát jelzi az a körülmény is, hogy az Ötv. a népszavazásban részvételre jogosultak köre értesítésérõl sem tartalmaz rendelkezést. Nincs tehát törvényi biztosíték arra, hogy a helyi népszavazásban részvételre jogosult személyekrõl készített névjegyzéket az érintettek megismerjék, vagy azzal szemben jogorvoslattal éljenek.
Az üdülõterületet érintõ ügyek törvényi meghatározásának hiányára vonatkozó, ugyancsak jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítvánnyal összefüggésben az Alkotmánybíróság a következõket hangsúlyozza. A vázolt szabályozási hiányok pótlására és gyakorlati problémák rendezésére vonatkozó vizsgálódások keretében mindenekelõtt elemzésre és eldöntésre vár az a kérdés, hogy az önkormányzás alapjogának és az arra épülõ hazai önkormányzati rendszernek alkotmányos keretében megtalálható-e az elvi alapja annak, hogy a településen választójoggal nem rendelkezõ és ezért ott választópolgárnak nem minõsülõ üdülõtulajdonosok bizonyos tárgykörökben a település népszavazásban részvételi jogot élvezzenek. Alkotmányossági, illetve jogbiztonsági szempontból nem az üdülõterületet érintõ ügyek teljes körû, törvényi felsorolásának hiánya kifogásolható, hanem az a körülmény, hogy az Ötv. (vagy más törvényi rendelkezés) sem állapítja meg az ilyen ügyek fogalmi körét és ehhez igazodó fõbb alakzatait, valamint az üdülõtulajdonosoknak biztosított jogosultság gyakorlásának garanciáit. E mulasztások pótlásának vagy megszüntetésének mérlegelése alkalmat nyújt a törvényalkotónak ahhoz is, hogy az Ötv. 5. §-a, valamint 45. § (2) bekezdése közötti jelentõs ellentmondást feloldja.
5. Az Ötv. 46. § (1) bekezdése arra
vonatkozóan tartalmaz szabályozást, hogy
milyen kérdéskörökben köteles kiírni
népszavazást a képviselõ-testület.
Az indítvány ezeket az elõírásokat
érdemben nem támadja, alkotmányossági
kifogásokat nem hoz fel, s csak az Ötv. más,
a rendelkezõ részben megsemmisített szabályaival
való összefüggésben említi. Az
Abtv. 20. §-a alapján az Alkotmánybíróság
az arra jogosult indítványa alapján jár
el. E törvény 22. § (2) bekezdése szerint
az indítványnak meg kell jelölnie a kérelem
alapjául szolgáló okot. Az elõbbiekbõl
kitûnik, hogy az Ötv. 46. § (1) bekezdése
vonatkozásában az indítványozó
az alkotmányellenesség megállapítására
alkalmas okot nem jelölt meg, ezért az e rendelkezés
megsemmisítésére irányuló kérelmet
az Alkotmánybíróság érdemi
vizsgálat nélkül visszautasította.